重新审视林业 建设法制林业

——四川省人大常委会副主任敬中春在2005年全省林业工作会议上的讲话
                                （2005年2月4日）

同志们：
     春节即将到来，借此机会，向全省广大林业干部职工拜个早年，祝大家春节愉快，工作顺利，合家欢乐，万事如意！
     林业问题是当今国际社会高度关注的重大战略问题之一，它关系到国土生态安全，关系到经济社会可持续发展，关系到人类的现在与未来。党中央、国务院高度重视林业工作，特别是进入新世纪后，为加快林业发展采取了一系列重大举措，确定了以生态建设为主的林业发展战略。林业部门坚持以“三个代表”重要思想为指导，按照科学发展观的要求，全面贯彻落实中央关于林业发展的战略决策，林业事业焕发出新的生机和活力，呈现出全国动员、盛世兴林、快速发展的喜人局面。过去的一年，我省林业各项工作也取得了新的成绩，生态建设持续推进，产业发展提速增效，森林资源得到有效保护，依法行政、依法治林工作不断取得新的进展，林业在国民经济中的基础地位和作用日益凸现。新春伊始，省林业厅召开的这次全省林业工作会议，必将促进我省生态建设再上一个新的台阶。下面，我就重新审视林业和建设法制林业的问题讲两点意见。
     一是重新审视林业的问题。
全面了解林业的内涵与外延、功能与作用、地位与性质、历史与现状，对于全社会更加积极地关心、支持和参与林业建设有着重要意义。为什么要说“重新审视”？我认为，这是林业建设与时俱进的需要。当前我们所面临的严峻的生态形势要求全社会都要更加重视林业工作。作为林业工作者，务必保持清醒头脑，充分认识林业的地位和作用，增强实现林业跨越式发展的自觉性和坚定性。
     （一）林业的重要地位和作用。
     森林是陆地生态系统的主体，是自然界功能最完善的资源系统、生物库、蓄水库、储碳库、能源库，具有调解气候、涵养水源、保持水土、防风固沙、降低污染等多种功能，对维护生态平衡、改善生态环境，保护人类及陆地生物生存发展的基本条件起着不可替代的作用。但是，由于人类对森林的长期掠夺性开发和破坏，全球的森林已减少了50%，原始森林80%遭到了破坏，这直接或间接导致了当今全球范围的六大生态危机，即：沙漠化、水土流失、干旱缺水、洪涝灾害、物种灭绝和温室效应。比如沙漠化。全球沙漠化的速度是每年5到7万平方公里，全球沙漠化问题已经从单纯的生态危机延伸为生存问题、贫困问题、社会问题和政治问题。我国也是沙漠化最严重的国家之一，沙化土地174.3万平方公里，占到国土总面积的18%，这已经成为中华民族生存和发展的心腹之患。所以，森林维护着地球的生机与繁荣。没有森林，地球的生态平衡就无法维持，甚至导致人类无法生存。人类文明的发展史，也是一部人与森林的关系史。林业既不只是“砍树”，也不仅仅是“挖坑栽树”，而是一项集保护、发展、利用森林资源于一体的重要的公益事业和基础产业。我们重新审视林业，就是要明确：林业具有“双属性”——既是基础产业，也是一项重要的公益事业。林业承担着“双使命”——既承担着林产品供给的重要任务，又承担着生态建设的责任。林业被赋予“三重地位”——在贯彻实施可持续发展战略中，要赋予林业以重要地位；在生态建设中，要赋予林业以首要地位；在我省实施西部大开发中，要赋予林业以基础地位。
     （二）当今社会发展变化对林业的深刻影响。
     当今社会发展变化主要是从三个方面对林业产生深刻影响。一是主导需求和主要矛盾的变化。以前我们讲社会对林业的需求主要是木材及林产品。随着经济社会的不断发展，社会对林业的需求范围在不断扩大，要求在不断提高；而与此同时，生态需求逐渐成为社会对林业的主导需求，人民改善生态环境状况的愿望越来越强烈。相应的，林业资源总量不足与社会日益增长的对林业的多样化需求之间的矛盾，构成了现阶段林业的主要矛盾。这就要求林业建设必须由过去的以经济效益为主，转向经济、生态和社会效益兼顾、生态效益优先的局面。二是消费层次的变化。随着我国经济20多年来的高速增长，城乡人民的消费层次已发生了质的变化，目前整体上正在由以生存消费为主，转向生存消费、发展消费和享受消费并存的格局。这就要求我们必须认真研究消费层次变化给林业建设带来的新的机遇，从而找准在新形势下林业工作新的切入点。三是资源配置方式的变化。随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立，社会对林业资源的配置方式已经发生了重大变化。林业产业作为基础产业，其发展主要由市场配置资源；生态建设属于公益事业，主要应由政府配置资源。这就要求林业必须尽快建立起分类经营管理体制，按照公益林和商品林这两大类分别进行经营和管理。
     （三）我国林业建设面临的紧迫任务。
     新中国成立以来，特别是改革开放以来，林业建设取得了显著成绩。但是，由于种种原因，我国林业生产力水平还比较低，
严重滞后于国民经济整体发展水平，已成为全面建设小康社会的薄弱环节。特别是与世界先进水平相比存在着巨大差距，主要表现在六个方面：一是森林总量不足。我国森林覆盖率18.21%，只相当于世界平均水平的60%左右。二是人均森林资源占有量很小，人均森林蓄积量只有世界人均占有量的1/8。三是森林质量差。如人工林每公顷蓄积量仅有世界平均水平的1/3。四是森林经营水平较低。如造林良种使用率为30%，而林业发达国家都在90%以上。五是林产品供应能力不足。人均木材消费量只有零点几立方，不到世界平均水平的1/4。六是生态意识淡薄。包括一些林业干部在内，很多人只看重森林的经济价值，不重视森林的生态价值和社会价值。不少地方还在以牺牲生态来换取眼前的经济利益。
     我在这里提出重新审视林业，目的是希望全省林业工作者认识到我们的职业崇高，使命特殊，任重道远，从而怀着高度的社会责任感，保持昂扬向上的政治热情，牢固树立和落实科学发展观，努力实现四川林业的跨越式发展。
     第二是建设法制林业的问题。
     《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》确定了两个基本方针：科教兴林和依法治林。这是未来一个时期加快林业发展的两大法宝。林业作为一项重要的公益事业和基础产业，其特殊性决定了依法护林的重要性，依法治林的艰巨性和依法兴林的紧迫性。自觉运用法律手段调整利益关系、规范林业行政行为，对实现林业的跨越式发展，具有重大的战略意义。首先，大力推进依法治林。建设法制林业，是依法治国方略的本质要求。“实行依法治国，建设社会主义法治国家”是宪法规定的基本治国方略。国家是法制国家，社会是法制社会，政府是法制政府。作为政府职能之一的林业，也必须是法制林业。其次，全面推进依法护林，建设法制林业，是实施以生态建设为主的林业发展战略的客观需要。党中央、国务院确立了以生态建设为主的林业发展战略，其灵魂是促进人与自然和谐发展，其核心是实现林业建设的历史性转变，这是一个深刻变革的过程，需要对林业工作进行全方位的调整，对各方面利益作重新界定。这就迫切要求人们在思想观念和行为方式上进行重大转变，更要依靠林业法制的约束力加以保障。再次，努力推进依法兴林，建设法制林业，也是实现林业部门职能转变的重要途径。林业部门的性质已由单一的专业经济部门转变为公益事业和专业经济兼而有之的管理部门，其职能也在专业经济管理的基础上增强了公共服务和执法监管，这都要求对过去制定的许多法律法规、部门规章、规范性文件进行相应的调整。把林业事业的发展纳入法制轨道，努力营造有权必有责，用权受监督，违权必追究，侵权要赔偿的法制环境。
     目前，我省林业法制建设方面还存在着立法工作滞后、执法体制不顺、有法不依、执法不严的问题时有发生，建设法制林业，我认为，当前必须做好以下几项工作：
     （一）做好林业地方立法工作。林业法律法规数量较多，功能较为完备。但这些法律法规，大多制定时间比较久远，已不能完全符合当前形势的需要。因此在当前和今后一个时期，林业部门一是要积极主动地配合国家的林业立法，推进地方性法规、规章的配套建设，加快立法进程，提高立法质量。二是要正确处理稳定性和变动性、前瞻性和适时性的关系，对过去制定的林业方面的地方性法规要在充分调查研究的基础上，及时清理、修改或者废止，以适应现代林业发展的需要。省林业厅对这方面工作要高度重视，积极主动，争取支持。
     （二）加强林业综合执法。执法是依法治林的手段，林业部门要按照国务院《全面推进依法行政实施纲要》要求，稳步推进林业综合行政执法，努力实现执法由多头分散向综合集中转变。一要逐步解决林业执法的基本条件，使机构设置、人员配备和资金投入同依法治林工作相适应。二要进一步规范行政执法行为，严格按照法定权限和程序行使职权，既不能失职不作为，也不能越权乱作为。三要进一步完善各项林业行政许可和审批制度，林业部门要通过整合林业行政执法资源，明确执法职责，规范执法程序，落实执法责任，健全执法保障，加强岗位培训，建立起权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的综合行政执法体制，从而保证法律法规的正确实施。
     （三）强化林业执法监督。执法监督是依法治林的重要保障，是确保全面、严格、公正执法的重要手段。要努力实现执法监督由注重事后追究向注重事前防范拓展，尽快建立起内部监督、层级监督和外部监督“三位一体”、及时高效、公正诚信的林业行政执法监督体系。要不断完善执法监督形式，逐步推行行政执法责任制、评议考核制、公示制和举报制。同时也要主动地接受同级人大的法律监督和工作监督。
     （四）重视林业普法工作，加强林业法制研究。普法是依法治林的关键。林业部门的各级领导干部要带头学法、用法、守法，要把理论学习、法制讲座、法律培训以及任前法律考试等作为制度固定下来，从而牢固树立法治观念，努力增强法律素质，不断提高依法行政水平。要制定林业普法规划和年度实施计划，实行普法工作责任制，加大宣传教育力度，拓宽民众知法、用法的渠道，为林业跨越式发展提供强有力的法律保障。
     同志们，盛世兴林的可喜局面已经和正在我省形成，加快法制林业进程，建设长江上游生态屏障任重道远，我们一定要以“三个代表”重要思想为指导，树立落实科学发展观，乘势而上，奋力拼搏，万众一心，为实现四川林业发展新跨越而不懈努力。
                                                                                                                                            谢谢大家！